盡管新一屆國務院已經將“下放、取消投資審批權限”作為執政承諾向社會公示，但事關國家發改委放權的《政府核準投資項目目錄》(下稱《目錄》)在歷經將近5年的修訂之后，至今尚未出臺。 目前，國家發改委固定資產投資司正就此項工作緊張協調，而在“下放、取消”投資審批權的大背景下，鋼鐵、水泥、電解鋁等“兩高一資”產業和產能過剩行業的投資審批權限并不在下放之列。而高新產業投資審批權將下放至地方政府，并最終逐步實現由企業自主決策。 實際上，從2009年國務院決定修訂《目錄》開始，向“市場放權”的思路就已經漸趨明朗。然而，由于4萬億經濟刺激計劃的出現，原有的《目錄》修訂和向市場放權的步驟被打亂。而伴隨新一輪行政體制改革，大幅減少和下放行政審批事項，真正向市場放權，將成為政府職能轉變的突破口。 分類放權 “鋼鐵、水泥等涉及經濟結構調整的行業，核準權可能不會下放，而高新技術行業可以下放到地方，甚至企業直接備案即可。”中國投資協會會長、國家發改委投資研究所原所長張漢亞表示。此時，事關如何放權的《目錄》正在緊張修訂當中。 記者了解到，《目錄》的修訂工作由國家發改委固定資產投資司牽頭進行。張漢亞表示，他并不清楚新的《目錄》將在何時下發。目前，中央地方各級政府執行的是2004年由國家發改委制定的《目錄》。 3月18日，國務院總理李克強主持召開新一屆國務院第一次常務會議，研究加快推進機構改革，重點是抓緊把政府職能轉變的各項任務落到實處。會議提出，今年各部門要按季度列出工作時間表，扎實推進改革。其中，減少和下放一批投資審批事項，發布新修訂的《目錄》。 “由國家發改委審批的，下放到各省，各省再將需要核準的項目改為備案，這是以后發展的趨勢?！睆垵h亞認為，“未來投資審批的發展方向，是更多地依靠法制手段而不是審批制度?！? 截至2009年，《目錄》中，需由政府審批的投資項目約占20%，遠遠高于現代市場經濟國家7.5%的一般水平。 國務院總理李克強在十二屆全國人大閉幕后會見中外記者時表示，國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。“說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事?！崩羁藦娬f。 國家信息中心經濟預測部宏觀經濟研究室主任牛犁表示，投資審批權減少和下放，不會一步到位，而是一步步放，逐步讓市場發揮作用?！跋路磐顿Y審批權，這是改革投資體制的需要，是協調政府與市場、政府與社會之間的關系。” 5年修訂難出臺 “實際上，《目錄》從2004年發布之后就提出要改，但直到現在還沒有發布新的《目錄》?！睆垵h亞向記者表示。2004年7月25日，經過多年醞釀、幾易其稿的《國務院關于投資體制改革的決定》(下稱《決定》)正式發布，其中核心是改革項目審批制度，確立了企業投資的主體地位。《決定》明確，對于企業投資，不使用政府投資的，一律不再實行審批制，但將區別情況實行核準制和備案制；使用政府投資的，仍將審批。 《目錄》就是作為《決定》附件同時發布的，《目錄》明確實行核準制的投資項目范圍，劃分各項目核準機關的核準權限，即包括農林水利、能源、交通、電信產業、社會事業、外商投資等在內的十三個領域，按不同規模，分別由國務院投資主管部門和地方投資主管部門“核準”。 《決定》當時被視為我國投資體制改革的破題之舉，兩個月后，《企業投資項目核準暫行辦法》出臺。 但實行核準制的投資項目范圍并不是一成不變的，企業的投資主體地位，還須與經濟結構調整、經濟轉型、經濟增長方式轉變緊密結合。國家發改委投資研究所副所長汪文祥告訴記者，根據經濟運行情況和宏觀調控，《目錄》原則上需要適時調整修訂，但需要報國務院審批。 “2010年經濟過熱，投資審批權不僅沒放，還加重審批，《目錄》的修訂只能往后推。目前我國經濟發展平穩，發布新的《目錄》、減少和下放一批投資審批事項時機成熟?！睆垵h亞說。 據記者了解，國家發改委曾多次修訂《目錄》，可謂“一波三折”。 2007年12月，時任國家發改委固定資產投資司副巡視員羅國三在一次接受媒體專訪時曾表示，已就《目錄》提出了修訂建議，擬對“兩高一資”項目的管理方式從備案改為核準，報請國務院批準后執行。 而彼時的投資形勢是，當年前11個月我國城鎮固定資產投資增長26.8%，投資在高位運行；一些高耗能、高排放行業投資增長過快；新開工項目增加過多，違法違規建設情況仍較嚴重，有相當一部分項目在環評、用地、項目審核方面存在問題。 這也意味著，當年及此后很長一段時期，我國都面臨著十分艱巨的控制投資過快增長的任務。而修訂《目錄》，無疑成為控制投資膨脹的有效舉措之一。 但這一修訂動作并未有下文。 4萬億阻礙“政府放權” 直到2008年，減少微觀管理事務和具體審批事項，及時修訂調整《目錄》，大幅提高國家核準項目的規模(限額)標準，縮小投資審核范圍，下放投資審核權限被寫進國家發改委的“三定”方案中。 按照“三定”方案，《目錄》的修訂建議需由國家發改委固定資產投資司提出，原則上每兩年修訂一次。 記者從國家發改委了解到，2009年，國家發改委再次提出《目錄》的修訂建議，并于當年4月底上報國務院。按照修訂建議，國家發改委的核準事項大幅縮減，下降約60%，地方和部門的核準權限擴大。 據媒體報道，2009年修訂建議還把部分投資權“平移”給國務院其他五部門。不過和2007年類似，此修訂建議直到2011年，仍然處于“待批”狀態。張漢亞告訴記者，某一部委向國務院上報文件，需要向其他部委征求意見，若有不同意見，文件暫時就不能出臺。 “《目錄》一直在修訂，但一直未公開，說明修訂工作實際上也是部門之間、中央和地方之間艱苦的談判、協商、責權分配的過程。如果涉及部門間的職責分配問題，僵持不下就可能被擱置。而在與地方協調上，也可能被認為發改委收權較多?！睆垵h亞分析說。 而事實上，左右《目錄》只“修訂”不“公布”更重要的原因，恐怕是近幾年國內不斷變化的經濟大環境。2008年底，為擴大內需，中央提出實施總額4萬億元的兩年投資計劃，緊接著又實施了十大產業振興規劃。
4萬億經濟刺激計劃，使得2009年、2010年的GDP增速分別達到9.1%、10.4%，不過經濟過熱問題也同時出現，在地方的投資中，鋼鐵、水泥等產能過剩的傳統產業盲目擴張，風電設備、多晶硅等新興產業重復建設問題顯現。 此后，收緊審批權隨之而來。2010年6月18日，國家發改委發出通知，稱在國家出臺明確的產業政策之前，煤制天然氣及配套項目由國家發展改革委統一核準。各級地方政府不得擅自核準或備案煤制天然氣項目。而此前，部分項目在各地自治區和省級發改委備案后即開工建設。 而2011年，國家能源局對風電行業開始回收地方審批權，要求各省核準風電項目前須先向國家能源局上報核準計劃。不過風電、煤制天然氣收權的同時，部分領域的投資也放權，比如境外投資。2011年，國家發改委發文，稱中方投資額3億美元及以上的資源開發類、中方投資額1億美元及以上的非資源開發類境外投資項目，由國家發改委核準。而此前，這兩個數字分別為3000萬美元和1000萬美元。 記者注意到，近幾年，諸多與投資審批權相關的修訂，均以部門文件形式發布，但并未修訂到《目錄》本身。 來源：中國經營報（2013-4-1）
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